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资源税:宜中央地方共享而非地方独享

发布时间:2019-10-12 20:06:55

扩大征税范围、提高税负、改变计征方式被学术界普遍认为是我国新一轮资源税改革的重要内容。除了上述问题外,如何处理好中央与地方的关系将会是资源税改革面临的又一难题。

资源税理应由地方和中央共享

鉴于我国资源税税制仍存有不少问题,资源税改为地方和中央共享应是必然趋势。分析我国现行的分税制财政体制,可以发现除海洋石油资源税外,其余所有资源税收入均归地方政府所有。这主要是1994年税制改革时,考虑到我国矿产资源空间分布不均,集中在经济发展水平相对落后的中西部地区,把资源税划为地方税种,能够增加中西部资源型地区的财力,增强其自我发展的能力,推动区域协调发展。但是随着社会经济的发展,我国资源税税制存在着的两个问题越发突出:

其一是将资源税作为地方税种会导致资源的过度开发。其二是资源税属于地方财政收入,但其税收管理权集中于中央,地方只有负责征收及执行权和在有限的范围内制定补充规定的权力。由于收益同管理权的不对称,使得资源税的调整和改革阻力重重。

从资源税的本身性质来说,地方和中央共享资源税将是必要之举。理论上来说,资源为全民共有,开发资源获取的收益应该属于全民所有。但我们要同时注意到,资源开发一般会对开发当地的环境造成破坏,环境破坏等的代价主要由当地承担,并且资源保护和环境治理等任务靠的是地方政府来完成。如果说改革后的资源税应该具有补偿环境污染、保护和恢复生态环境的功能,那么根据事权与财力相统一的原则,新开征的资源税就应该由地方政府来征收。基于这两点考虑,资源税理应成为属于地方和中央共享的税种。

此外,依据国际经验来看,国际主流做法也是地方和中央共享资源税。如美国、日本、澳大利亚等的大部分国家,资源税都是由中央和地方共享。

改革必须处理好中央地方关系

资源税改革中需要考虑的地方与中央关系,无外乎这几个问题:一是如何确定地方和中央政府对资源税收入的分配比例;二是谁来掌握资源税的管理权;三是在资源税改革过程中,如何协调中央和地方的利益,减小资源税改革的阻力。

——如何确定地方和中央政府对资源税收入的分配比例。许多学者都提出了中央政府与地方政府应按固定比例分享资源税税收收入,但没有人给出这个固定比例到底是按什么比例。笔者认为,处理这一问题需要从开征资源税的目的谈起。以前我国开征资源税的宗旨是调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件差异而形成的级差收益。而现在我国将要改革的资源税,其目的应该在于体现资源全民所有性质和补偿开采资源产品对于环境的负面影响。根据这两个目的,我们便可以根据情况来划分资源税收入在地方和中央政府之间的分配比例。考虑到不同资源开采利用对环境的损害成本的不同,地方政府应根据本地区资源环境特点选择合适的方法评估由于资源开采而带来的外部成本,从而确定各种资源税税目税额中用于地方政府补偿环境损失的额度,余下的才能是中央政府所占部分。

——谁来掌握资源税的管理权。在我国现有税制下,地方政府的权利仅限于以下几条:一是纳税人开采或者生产应税产品过程中,因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失的,由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减税或者免税。二是纳税人在本省、自治区、直辖市范围内开采或者生产应税产品,其纳税地点需要调整的,由省、自治区、直辖市税务机关决定。三是未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿,和《几个主要品种的矿山资源等级表》中未列举名称的纳税人适用的税额由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税,并报财政部和国家税务总局备案。显然,资源税的相关管理基本上都由中央政府掌握。作为全民共有的资源,中央政府站在国家全局的高度,对资源税种的立法权、税法的解释权、税种的开征权、停征权、税目税率调整权、减免税权等进行集中管理,具有一定的合理性和必要性。但笔者认为,作为征收主体的地方政府也应该适当参与到资源税管理中去,根据本地区资源环境特点提出相应的税制调整计划,在中央政府统一调控的基础上,各地实行差异化的资源税税制,这样才能够真正实现不同区域的协调发展。

——如何协调中央和地方的利益。资源税改革涉及到中央和地方许多方面的利益,如何处理好其中的关系,对于资源税改革能否顺利推行具有重大影响。由于在许多地区,资源税是当地政府提供更高水平的公共服务、改善环境、开发后续产业的持续资金来源,所以这些地方的领导较为担心的是,一旦税收同中央共享后,对地方财政造成影响。对于这一问题,我们可以通过“存量不动,增量调整”的方式来过渡,即以改革实施的前一年地方资源税收入为基数,中央收入部分先只对增量进行调整。其实,由于可以预计资源税改革必然会要求提高税收标准和扩大征税范围,所以最终非但不会造成地方税收减少,还会增加地方财政的收入。

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